成品油定价机制弊端 如何正确理解成品油价格调控机制

2022年6月29日，财政部、国家发改委联合发布《关于做好国际油价触及调控上限后实施阶段性价格补贴有关工作的通知》，其实就是在国际油价高企的情况下，为国内成品油价格调控做出的一种政策微调，或者说，是对石油价格管理办法的一种完善和补充，为可能出现的国际原油价格进一步上涨制定的一种应对预案。

目前，国际油价高企，价格水平持续保持高位，可能引发输入性通货膨胀，对经济复苏和稳定构成威胁，尤其是可能对国内成品有价格变化和调整形成压力，因为按照现行石油价格管理办法，国内成品油价格与国际原油价格实行联动机制。

针对国际油价演变现实和未来趋势，国家应该未雨绸缪，早做打算，避免出现一旦油价继续上扬而导致出现的负面效应，进而可能导致对国内石油市场保供造成直接影响，尤其是国际油价超过130美元/每桶之际，出现在调控国内成品油价格时政策上的措手不及，造成无法可依或无规可循之窘境。

一、通知文件没有突破现有石油价格管理办法

根据国家现行石油价格管理办法，对国内成品油价格调整机制设置了“地板价”和“天花板价”，即在国家测算的国际原油价格低于40美元/桶之时国内成品油价格不下调，而在国家测算的国际油价高于100美元/桶之时，在成品油价上调之时在价格公式中不再考虑炼油企业利润，而在国家测算的国际油价高于130美元/桶之时，国内成品油价格不再上调

上述就是原有石油价格管理办法中设置的“下限”和“上限”，目的在于确保国内成品油价格出现大起大落，进而不利于市场稳定。

国家能源政策目标主要包括三个：一是确保能源安全，也就是市场稳定供应；二是提高能源利用效率，既尽可能用最少的能源消耗换来更多的GDP；三是兼顾和维护社会公平，确保相关利益方的利益得以保障。

由此可知，国家石油价格管理办法的制定和实施，要充分考虑上述目标，也就是要在上述目标中寻求一种动态平衡。

近期由两部委联合下发的通知文件，没有突破现行石油价格管理办法的初衷和基本规则，既当国际市场原油价格高于国家规定的成品油价格调控上限（130美元/桶）之时，国内成品油价格阶段性不再上调，这一点与原政策没有差异。

二、通知文件充分考虑了炼油企业的利益

近期两部委发布的这个通知文件又做出相应规定，既在国际原油价格超过130美元/桶之时，国家不再上调成品油价，但是中央财政对炼油企业将给予相应价格补贴，政策持续时间暂按两个月掌握。

如此说来，上述这个通知文件比原有价格管理办法更进了一步，也就是规定了在国内成品价格不再上调之时，对炼油企业实行价格补贴政策，这本身就更加具有合理性和科学性，符合一般经济规律和逻辑，兼顾了市场主体保供责任和利益。

这次政策调整，关键是重申了调价上限，再加上了新的内容，也就是补充了成品油价格补贴机制，本质上是在国际原油市场持续动荡背景下国家采取主动作为的积极姿态和行动，争取做到“未雨绸缪”，同时在可操作层面上制定了比较清晰的细则，这样就可以为炼油企业保障成品油市场的稳定供应提供了一颗“定心丸”，进而提高炼油企业为成品油市场保供而持续生产的信心。

在通知文件中，国家明确了可以获得补贴的市场主体资格，非常具体清晰，既有资格申领补贴的炼油企业是指境内生产、委托加工和进口汽、柴油的成品油生产经营企业，包括中石化、中石油等国有企业旗下炼厂、地方炼厂和民营炼厂等。

三、国家成品油定价机制不断完善和与时俱进

国家成品油价格形成机制经历了长期演变过程，代表着国家油气体制不断深化市场化改革的进程，目标就是不断走向市场化。

在改革初期，成品油价格改革从政府制定的固定价格向浮动价格转变，比如最早与新加坡市场的成品油价格挂钩联动，后又走到与新加坡、纽约和鹿特丹市场的成品油价价格挂钩联动，再到后来，走到与国际原油价格挂钩联动的机制。

在与国际原油价格联动机制中，核心是确定通过国际原油价格递推国内成品油价格的方法，制定了比较科学、具有可操作性性的成品油价格计算公式。

上述价格形成机制的要点如下：

1．成品油价格公式，原油价格（到岸价，根据汇率则算人民币）+港口费用+国内运输费用+炼油厂加工费用+税收+合理利润；

2．上述公式中的参数由国家根据国内实际情况加以平衡确定，其中汇率数据根据市场情况而确定，当然由于国内炼油企业实际数字各不相同，因为数据取值并不意味着符合每一家炼油企业实际情况，只能是一种综合、折中的数据；

3．国际原油价格，选取国际上各大区域市场的几个重要基准原油品种，而不可能选取所有原油品种；

4．价格数据来源，选取公认的权威报价机构公布的数据；

5．调价周期，在过去调价实践中，整体上调价周期在不断缩短，目前是每连续10个工作日计算一次，因为报价机构只能报出工作日的价格。

2016年，国家发改委发布了《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，对原有石油价格管理办法进行了完善，设定了被称为“天花板”和“地板价”的成品油价格调控上下限。

上述通知规定，当国际市场油价高于每桶130美元时，汽、柴油最高零售价格不提或少提；低于40美元时，汽、柴油最高零售价格不降低；在40美元到130美元之间运行时，国内成品油价格按机制正常调整，该涨就涨，该降就降。

而近期通知文件规定，政策持续时间暂按两个月掌握，后续如国际市场原油价格继续高于国家规定的成品油价格调控上限，将提前明确相关调控政策。

从文字上理解，隐含着这样的含义，如果国际油价超过每桶130美元且持续两个月以上，那么成品油零售限价就有可能适度上调，但是否上调，需要根据当时的实际情况，由国家制定新的政策。

可以这样理解，这次政策调整或完善，其实就是相当于是在天花板上加开了一道门，当国际油价的洪水长期冲击天花板时，国家还可能制定新的成品油价格调整政策，因为长期补贴显然不具有可持续性，至于届时如何演变，目前很难做出准确判断。

当然，本人认为，国际油价冲突天花板可能性不是很大，同时也希望没有走到这一步，但是一旦走到这一步，国家也会及时出台调控政策，其中确保市场稳定供应将是核心目标和政策取向，仍然会兼顾另外两个政策目标。

现行价格管理办法已经不断完善和持续运行，在实际运行过程中，成品油调价机制曾多次因国际油价跌至“地板价”而停止下调，但是至今尚未触及到“天花板”，尚未形成具体案例，因此这次通知也备受业内关注。

如果国际油气长期处于高企位置，尤其是超过130美元、桶，那么国家实施财政补贴将无法持续，因此必须考虑到这种可能性的出现，届时国家必然调整政策，油价上涨的压力可能被相关利益方分摊，单纯依靠政府买单肯定不可能。

从价格管理办法的角度看，国家之所以要设定成品油上下限价的幅度，就是为了尽可能保护炼油企业、消费者和社会公众的整体利益，在利益相关者之间寻求平衡，尽可能让政策不至于偏向任何一方。

可以设想，如果油价太低，那么将造成油品行业萎缩，同时也不利于其他能源发展，不利于全社会节能减排，当然更不利于国家双碳目标的实现。

如果油价太高，那么将加大下游企业和消费者负担，增加社会经济运行成本，进而不利于国民经济平稳运行，更加不利于抑制通货膨胀，在当前形势下，更不利于经济稳定和复苏，不利于国民经济宏观调控。

国家对成品油价格制定上限，其实就是一种平衡措施，因为一旦国际油价突破了上限，那么连油企业有可能面临原油和成品油价格出现“倒挂现象”，企业生产的积极性将受到冲击，有可能产量下降，市场供应减少，甚至有可能让“油荒”现象再度死灰复燃，整体上可能带来包括经济、交通运输、民生等诸多负面影响。

从国家层面上，保持一个合适的“度”非常重要，这次政策调整，也说明政府在正确地把握这个“度”，而且也充分意识到把握好这个“度“的关键和意义。

从公众角度来看，必须意识到，近期国内成品油价格上演易涨难跌的背后，其实是国际原油市场的高度不稳定性导致的油价不断攀高而造成的，绝对不是政府有意抬高成品油价格，更不是刻意为炼油企业输血或维护炼油企业的利润。

根据媒体报道，2022年上半年，WTI原油均价为101.52美元/桶，较2021年上涨63.17%；布伦特原油均价为104.58美元/桶，较2021年上涨60.32%。

也就是说，正是由于国家原油价格持续上涨，才是国内成品油价格不断上调的根本原因，这是我们观察成品油价格高涨的基本出发点，没有其他原因。

价格存在传导效应，PPI上涨必然随着时间的推移传导到CPI，这是基本经济规律，同样原油价格上涨必然传导到成品油价价格上涨，政府需要做的事情就是做好宏观调控，将国内成品油价格形成机制做到尽可能公平、科学和合理。

如果达到一定的程度，或者说一旦超出政府能力，那么上升的成本只能由相关利益方共同分摊，这样才更加合理，而且不至于对国民经济发展造成“致命”的伤害，从而最终影响到整个国家和社会。

四、炼油企业必须实现高质量发展

对于国家油价上涨，受到最直接影响的是炼油企业。

从这次国家出台补贴政策来看，最直接的影响对象也是炼油企业，其实就是希望炼油企业在关键时刻不要掉链子，成品油市场的稳供和保供的主体责任不能丢失，这既是企业社会责任的体现，更是企业应该持有的高度敏感性。

其实，按照现行成品油价格形成机制，所谓“国际油价越高，炼油企业越赚”的社会认知是不正确的，因为原油价格超过100美元/桶之后，在价格公式中就已经不再考虑炼油企业利润了，因此国家原油价格过高，总体上不利于炼油企业盈利。

当国际油价超过100美元/桶时，炼油企业就有可能出现利润缩减甚至是出现亏损，当油价超过130美元/桶时，有可能出现成品油与原油价格倒挂，必然导致大规模亏损，这是客观情况，炼油企业必须未雨绸缪，及早做出应对。

预计中国将很快成为世界第一大炼油国，但是总体上大而不强，而且炼油能力过剩将制约中国炼化行业的高质量发展。

在未来较长时间，中国炼油行业高质量发展将面临多重挑战和压力，一是由于国际油价攀高而导致炼油成本上升，二是企业为了生存和发展必须实施降本增效策略的压力，三是为了环境和生态保护而降低碳排放和污染的成本和压力，四是来自成品油市场由于新能源汽车快速崛起而导致的市场畏缩的巨大压力，五是为实现国家“双碳”目标而必须实施产业转型的压力。

为此，炼油产业必须坚持继续淘汰落后产能步伐，不断推进“减油增化”，抓住高端制造业对高端化工产品需求的市场机遇，推进科技创新和拥抱数字革命，促进产品和产业链的转型升级。